Hace pocos años se procedió a a actualizar y reunir en un sólo texto legal todas las disposiciones dispersas y las modificaciones que desde 1963 habían incidido sobre la regulación del Régimen General de la Seguridad Social. Ello se produjo en virtud del Texto Refundido de de la Ley General de Seguridad Social aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio.

Sin embargo, en relación con la protección social de los Funcionarios Civiles del Estado existía una gran dispersión normativa incrementada por el hecho de que dicha protección se proporcionaba a través de tres diferentes mecanismos de cobertura: el de Derechos Pasivos, el de Ayuda Familiar y el de Mutualismo Administrativo. Desaparecida con carácter general la Ayuda Familiar (pues sólo subsiste de forma residual para supuestos concretos en que los ingresos familiares no superan determinadas cuantías), actualmente el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado se encuentra integrado por dos sistemas de cobertura: el Régimen de Clases Pasivas del Estado y el Régimen del Mutualismo Administrativo. El primero de ellos, Clases Pasivas, fue objeto de una refundición actualizadora mediante Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril.

Hacía falta que se procediera a regularizar y aclarar la ya vieja Ley 29/1975, de 27 de junio, sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado, que había sufrido numerosas modificaciones operadas en virtud de diferentes disposiciones con rango de Ley. Este verano se ha llevado a efecto tan necesario proceso y ello se ha realizado mediante la publicación del Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio (BOE 28-6-2000), cuyo texto completo se ha publicado en la Revista ANPE de septiembre pasado. Sin embargo, estimamos que en la redacción de diferentes partes de su articulado, buscando seguramente brevedad y concisión, se produce un cierto grado de oscuridad e incertidumbre para el lector, debido a las reiteradas remisiones que se realizan a distintas disposiciones legales (a la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1.964; a la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública; al Régimen General de la Seguridad Social). Seguramente hubiera resultado más conveniente procurar mayor claridad evitando tales remisiones, aunque ello se efectuara mediante la recepción en su articulado de las disposiciones a las que remite.

Con la intención de paliar en lo posible esa dificultad que la lectura del texto puede originar a muchos lectores destinatarios de la Ley (funcionarios civiles del Estado, bien destinados en la Administración Civil del Estado, bien en otras situaciones administrativas, como la de Servicios en Comunidades Autónomas) resultaría útil efectuar el trabajo de comentar esos pasajes oscuros, completándolos con las disposiciones a las que nos remiten. A ello se dirije el presente escrito en relación con dos prestaciones en particular: la incapacidad temporal y la incapacidad permanente. Hemos escogido estas dos contingencias por las diferencias importantes que la nueva Ley ofrece respecto a la anterior Ley 29/1975, de Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado, la cual distinguía no dos sino tres posibles contingencias protegidas: a) Incapacidad transitoria para el servicio (que incluía la enfermedad común, el accidente - común o en acto de servicio -, el período de observación en caso de enfermedad profesional, y las licencias por embarazo y alumbramiento); b) Invalidez provisional (cuando una vez agotados los plazos máximos de la incapacidad transitoria, el funcionario requiera la continuación de la asistencia sanitaria y esté imposibilitado de reanudar su actividad administrativa, siempre que se prevea que la invalidez no va a tener carácter definitivo); y c) Invalidez permanente (la situación del funcionario que después de haber estado sometido a tratamiento médico y de haber sido dado de alta, presenta reducciones anatómicas o funcionales graves que disminuyan o anulen su capacidad para el servicio), invalidez que, a su vez, se clasificaba - atendiendo a su graduación - en Incapacidad permanente parcial, Incapacidad permanente total (para la función habitual), e Incapacidad permanente absoluta para todo trabajo (para toda profesión u oficio).

A).- INCAPACIDAD TEMPORAL
La regulación de esta prestación se contiene en los arts. 18 al 22 del nuevo texto refundido.

1.- Inicialmente se establecen las contingencias protegidas, es decir, las situaciones que dan lugar a las prestaciones por este concepto:
enfermedad, accidente, "períodos de observación en caso de enfermedad profesional".

En los términos que más abajo se indicarán, se asimila a los anteriores "la situación de la mujer funcionaria que haya obtenido licencia por riesgo durante el embarazo.

La Ley excluye - pues tienen su propia regulación específica - los permisos o licencias por parto, adopción y acogimiento, tanto preadoptivo como permanente. No obstante, en el caso de parto, si al término del correspondiente permiso continuase la imposibilidad de incorporarse al trabajo, "se iniciarían las licencias que dan lugar a la incapacidad temporal".

2.- Para concretar el concepto de "Situación de incapacidad temporal", la nueva Ley nos remite al contenido del aun vigente art. 69 de la Ley Articulada de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, el cual literalmente dice:

" Las enfermedades que impidan el normal desempeño de las funciones públicas darán lugar a licencias de hasta tres meses por cada año natural, con plenitud de derechos económicos. Dichas licencias podrán prorrogarse por períodos mensuales, devengando sólo el sueldo y el complemento familiar".

Pues bien, la Ley establece que "se encontrarán en la situación de incapacidad temporal" los funcionarios que hayan obtenido licencias por alguna de las tres situaciones señaldas de enfermedad, accidente, o en período de observación médica en caso de enfermedades profesionales".

Ademas, asimila a la situación de incapacidad temporal, en cuanto a su consideración y efectos, "la situación de la mujer funcionaria que haya obtenido licencia por riesgo durante el embarazo en los términos previstos en el apartado 3 del art. 69 del Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado". Dicho apartado 3 ha sido introducido en la vieja Ley de 1964 en virtud del art. 21 de la Ley 39/1999, de 5 de noviembre, que a su vez nos remite al número 3 del art. 26 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales. En definitiva, consultados todos esos preceptos a los que se nos remite, se constata que la concesión de la licencia por embarazo, que queda asimilada a todos los efectos con la situación de incapacidad temporal, se obtendrá "si las condiciones de trabajo pudieran influir negativamente en la salud de la mujer embarazada o del hijo en gestación y así lo certificase el médico que, en el régimen de Seguridad Social aplicable, asista facultativamente a la funcionaria"

3.- Concesión y control de las licencias. Corresponde a los "órganos administrativos competentes en materia de gestión de personal, con el asesoramiento facultativo que estimen oportuno".

4.- Duración de las licencias y de la incapacidad temporal. Prórrogas. Extinción.

4.1 La duración tanto de la primera como de las sucesivas licencias será del tiempo previsiblemente necesario para la curación y con el máximo de un mes cada una de ellas.

4.2 Para señalar la duración máxima de la situación protegida por incapacidad temporal, la Ley remite a lo establecido en el Régimen General de la Seguridad Social: duración máxima de 12 meses, prorrogables por otros 6 cuando se presuma que durante ellos pueda el funcionario ser dado de alta médica por curación. En estos plazos se computarán los períodos de recaída y observación. Se considerará que existe nueva enfermedad cuando el proceso patológico sea diferente y, en todo caso, cuando se hayan interrumpido las licencias durante un mínimo de un año.

4.3 Extinción de la incapacidad temporal. La situación de incapacidad temporal termina bien por el alta médica (que determina la reincorporación del funcionario a la situación de servicio activo en su puesto de trabajo), o bien por el transcurso del plazo máximo establecido (12 + 6 = 18 meses).

4.4 Prórroga de los efectos de la incapacidad temporal aun después de su extinción. La Ley establece que "cuando la extinción de la incapacidad temporal se produjera por el transcurso del plazo máximo de 18 meses, se prorrogarán los efectos de la situación de incapacidad temporal hasta el momento de la declaración de la jubilación por incapacidad permanente". Añade la Ley que "en aquellos supuestos en que, continuando la necesidad de tratamiento médico, la situación clínica del interesado hiciera aconsejable demorar la posible calificación del estado del funcionario como incapacitado con carácter permanente para las funciones propias de su Cuerpo o Escala, tal calificación podrá retrasarse por el período preciso, sin que pueda, en ningún caso, dar lugar a que la declaración de la jubilación tenga lugar una vez rebasados los 30 meses desde la fecha en que se haya iniciado la incapacidad temporal".

4.5 Extinción del derecho al subsidio económico. La Ley determina que "el derecho al subsidio económico por incapacidad temporal se entenderá, en todo caso, extinguido por el transcurso del plazo de 30 meses desde el inicio de dicha situación".

5.- Prestaciones económicas. Los derechos económicos que la Ley reconoce al funcionarios que se encuentra en situación de incapacidad temporal son los siguientes:

a) Durante los primeros 3 meses: plenitud de derechos económicos.

b) Desde el cuarto mes percibirá las retribuciones básicas, la prestación por hijo a cargo, en su caso, y un subsidio por incapacidad temporal a cargo de la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado, cuya cuantía, fija e invariable mientras dure la incapacidad, será la mayor de las dos cantidades siguientes:

1ª El 80 por 100 de las retribuciones básicas (sueldo, trienios y grado, en su caso), incrementadas en la sexta parte de una paga extraordinaria, correspondientes al primer mes de licencia.

2ª El 75 por 100 de las retribuciones complementarias devengadas en el primer mes de licencia.

La suma resultante no podrá exceder del importe de las percepciones que el funcionario tuviera en el primer mes de licencia.

6.- Inicio del procedimiento de jubilación por incapacidad permanente. La Ley señala que "en cualquier momento en que se prevea que la enfermedad o lesión por accidente impedirá definitivamente el desempeño de las funciones públicas, se iniciará, por el órgano de jubilación competente, de oficio o a instancia del interesado, el procedimiento de jubilación por incapacidad permanente para el servicio. Por Orden ministerial se establecerán los mecanismos necesarios para coordinar las actuaciones de la Mutualidad y las del órgano de jubilación".

C).- INCAPACIDAD PERMANENTE

La regulación de esta prestación se contiene en los arts. 23 al 28 de la nueva Ley.

1.- Concepto de la incapacidad permanente. La nueva Ley define la incapacidad permanente como "la situación del funcionario que, después de haber estado sometido al tratamiento prescrito y de haber sido dado de alta médicamente, presenta reducciones anatómicas o funcionales graves que disminuyan o anulen su capacidad para el servicio. No obstará a tal calificación la posibilidad de recuperación de la capacidad de trabajo del incapacitado, si dicha posibilidad se estima médicamente como incierta o a largo plazo". Desaparecida en la nueva Ley la situación de Invalidez provisional, se establece que "la incapacidad permanente habrá de derivarse, cualquiera que sea su causa, de la situación de incapacidad temporal".

2.- Grados de la incapacidad permanente. La incapacidad permanente se clasifica en la nueva Ley con arreglo a los siguientes grados:

a) Incapacidad permanente parcial para la función habitual: es la que, sin alcanzar el grado de total, produce al funcionario una limitación para el desempeño de las funciones de su Cuerpo, Escala o plaza.

b) La incapacidad permanente total para la función habitual: es la que inhabilita al funcionario para la realización de todas o de las fundamentales funciones de su Cuerpo, Escala o plaza.

c) Incapacidad permanente absoluta para todo trabajo: es la que inhabilita por completo al funcionario para toda profesión u oficio.

d) Gran invalidez: es la situación del funcionario afecto de incapacidad permanente absoluta que, como consecuencia de pérdidas anatómicas o funcionales, necesita de la asistencia de otra persona para realizar los actos más elementales de la vida, tales como vestirse, desplazarse, comer o análogos.

3.- Efectos de la incapacidad permanente parcial. La ley reconoce al funcionario incapacitado permanente parcial el derecho a percibir, desde el momento del alta médica y la reincorporación al servicio activo, la totalidad de los haberes que correspondan al puesto de trabajo que efectivamente desempeñe. En compensación por ese derecho, la Ley impone, en los supuestos que señale el Reglamento General del Mutualismo Administrativo, el deber de someterse a los pertinentes procesos de rehabilitación.

4.- Efectos de la incapacidad permanente total y absoluta. Ambos grados de incapacidad darán lugar a la jubilación del funcionario de acuerdo con la legislación en vigor. En el supuesto de que exista posibilidad razonable de recuperación, el funcionario incapacitado tendrá asimismo derecho a recibir prestaciones recuperadoras a cargo de la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado.

En este aspecto de la calificación o graduación de la incapacidad permanente observamos que continúa produciéndose una cierta contradicción o incongruencia con el contenido del art. 28.1.c) del vigente Texto Refundido de Ley de Clases Pasivas del Estado (Real Decreto Legislativo 670/87), precepto que no establece graduación alguna en la jubilación por incapacidad permanente para el servicio o inutilidad. Al efecto, añade la Ley que "en los supuestos de incapacidad no previstos en el Régimen de Clases Pasivas del Estado, la calificación de aquélla corresponderá a los órganos que determine el Reglamento General del Mutualismo Administrativo".

5.- Efectos de la gran invalidez. La gran invalidez, además de originar la jubilación del funcionario, dará derecho a una cantidad mensual equivalente al 50 por 100 de la pensión de jubilación que le corresponda con arreglo al Régimen de Clases Pasivas, destinada a remunerar a la persona encargada de su asistencia.

6.- Revisión de las situaciones de incapacidad permanente. La Ley establece que "la calificación y, en su caso, la revisión de las situaciones de incapacidad permanente se llevarán a cabo de acuerdo con las normas que regulan el sistema de derechos pasivos y, cuando proceda, con las establecidas en materia de rehabilitación de los funcionarios públicos en el ámbito de la Administración General del Estado, y surtirán efectos respecto de todas las prestaciones que pudieran derivarse de dicha situación".

7.- Otras situaciones diferentes a la incapacidad permanente. Lesiones permanentes no invalidantes. Finalmente la Ley reconoce el derecho de los funcionarios a una cierta indemnización económica al establecer que "las lesiones, mutilaciones y deformaciones de carácter definitivo causadas por enfermedad profesional o en acto de servicio o como consecuencia de él, sea por accidente o por riesgo específico del cargo, que, sin llegar a constituir incapacidad permanente total o absoluta o gran invalidez, supongan una alteración o disminución de la integridad física del funcionario, darán derecho a la percepción por una sola vez de las cantidades que se establezcan reglamentariamente".

José Manuel Dávila Sánchez
Nicolas Fernández Guisado
Asesores Jurídicos de ANPE, Sindicato Independiente